农用地分等定级与评估成果可以直接反映土地复垦和整理的成本与收益，利用该成果可以在进行土地复垦和整理前对土地的复垦和整理进行经济评价，确定如何进行土地复垦和整理工作。这样有力地推动了农用地分等定级与评估成果尽快转化为生产力，使符合实际和市场经济规律的法律法规得到逐步完善，从而使决策层在解决农村和农业的实际问题时，有法可依，依法办事，更好地体现了公平、公正、合理原则。
1 农用地开发、复垦、整理中存在的问题及其成因
（1）相关法律政策。尽管我国有相关的法律规定，但并不尽完善，操作性较差，漏洞较多。我国相应的法律法规要比澳大利亚、日本等国家落后近三十年，在执行过程中也不能做到令行禁止。当然，法律的完善不是一蹴而就的事情，需要在实践中不断地进行探索。
（2）资金保障问题。土地的复垦需要大量资金投入，所需资金因各地的情况不同而各异。以陕西省咸阳市为例，造一亩水浇地的成本一般为2400元（其中包括水利道路等配套设施），这部分资金主要由地方政府负担，但面对日益紧张的财政状况，复垦土地的资金往往难以保证。另外，在造地过程中会出现一个资金缺口时期，即在用地单位的补偿资金还没有到位以前要求先造出同质量同数量的耕地，而这一资金缺口要由当地政府垫付，这对于地方财政来讲无疑是很重的负担。
（3）自然差异。土地复垦工作因自然差异性而具有地域性，以咸阳市为例：南部地区复垦的对象主要是滩涂和废旧的砖瓦厂；在中部地区复垦工作的对象为空心村、地坑院以及坡度小于25度的荒山地带；北部地区的复垦面积较大，一般为基窑、地坑院和荒山。由此也导致了复垦费用和农民复垦积极性方面的差异。
（4）产权问题。很多复垦土地由于原有土地产权的多样性而无法保证复垦投入者获得稳定的经营收益权。如滩涂、废旧的砖瓦厂、空心村、地坑院、基窑和荒山等，都可能由于原单位所有权问题而牵涉产权纠纷。在产权不明晰的情况下，很难调动农民开发复垦土地的积极性。因此，需要法律在产权问题上加以明确，长期不使用的土地要及时收回产权并保证复垦者的实际产权，真正体现“谁开发谁受益”的原则。
2 农用地复垦和整理的经济学分析
土地复垦和耕地后备资源整理，其实质是将现状不满足耕作需要的土地进行某种处理，使之成为能够进行农业耕作的土地的过程。究其经济学上的意义，就是一种投入和产出（收益）的关系。
复垦土地的收益为各年预期收益的折现值，只有土地预期收益的折现值大于复垦成本时，复垦项目在经济上才是可行的，否则应当重新选择复垦项目。设复垦土地需要一次性投入资金C，在复垦的第二年开始投入生产，预计复垦土地在前五年的纯收益分别是R1、R2、R3、R4、R5，且逐年增加，从第六年开始获得稳定的收益R（该收益由定级定产成果反映），设土地还原利率为i，则从复垦土地可获得的总收益为：
土地资源监测调查工程论文集[2]
当∏＞C时，该复垦项目在经济上才是可行的。反之，当∏＜C时，复垦工程在经济上的净收益为负，这种情况下的复垦行为难以形成良性的经济循环，无法长期维持下去。
3 农用地分等定级与估价成果在土地复垦和整理中的应用
农用地分等定级成果是对农用土地的地貌条件、土壤条件、农田设施条件等方面进行分类总结，它可以起到反映土地复垦和整理的成本与收益等作用。
3.1 利用农用地分等定级成果可以明确土地复垦和整理所需的成本费用
《土地管理法》中规定，占用农业用地必须先补后占，占补平衡，在质量上和数量上实现耕地数量的稳定。因此从理论上讲复垦成本的高低与占用土地的产量级别有关，即在同样的自然条件下，复垦土地的质量要求越高，投入的就越多，造地成本也就越高。由于各地具体情况的差异很大，《土地管理法》与《土地复垦规定》中并没有明确说明复垦后或者整理后的土地应该具备的具体条件，而只是给出了一个总的原则：“复垦标准由土地管理部门会同有关行业管理部门确定”。这样利用农用地分等定级成果规定的条件对破坏土地或者未利用土地进行复垦和整理，就可以方便地确定进行复垦或者整理所需的工作量，结合当地的人工费、机械费用标准进行成本的测算。但在实践中以占用土地的等级和产量来确定复垦土地的目标质量和造地成本，操作性不是很强，因为复垦土地的等级和产量会随着时间的推移和自然力的作用过程逐渐变化，而且通常情况下新造复垦土地的产量在短期内与被占土地的产量是无法相比的。因此在实际操作中基层土地管理部门往往实施的是造出与复垦当地普通质量的耕地相等的标准。但这样就可能在被占和复垦的土地中产生收益的差距，我们应当以收益作为最终的评价结果，就是说如果复垦后的土地等级较低，就应该增大复垦面积以达到收益相同的目标。
3.2 利用土地分等定级成果可以明确土地复垦和整理的直接产出（收益）
如前所述，一项经济行为之所以能够进行，其收益应当大于成本。但是对破坏后土地进行复垦和对未利用土地进行整理的投入往往大于土地在短期内的直接产出。对于复垦土地的成本大于预计收益折现值的情况，可以通过明确复垦土地的经营权和收益权来鼓励和带动社会上其他有能力参与复垦工作的人的积极性，对于参与复垦的人员给予税收等方面的优惠，将政策性的复垦计划和社会中其他复垦参与者的复垦行为结合起来，做到占用者支付一部分、未来的复垦土地经营者和受益者支付一部分。当这两部分资金总和仍不足以满足复垦要求时，这个资金缺口就需要由地方财政进行补贴。当然，如果此缺口过大，那么该土地就属于目前不适合复垦或整理的土地。
利用土地分等定级成果可以预先测定此缺口的大小。设预计需复垦一块S亩的土地，造地成本为C，而占地单位为此支付的耕地复垦费用为C1，预计这块地的产出净收益折现值为V，经营者要求的利润率为i，则当C1+V÷（1+i）＜C时，政府部门就必须动用其他的资金来源以保证复垦计划的顺利实施。
3.3 农用地分等定级成果在复垦和整理的法律规定中的应用
依据目前的《土地管理法》规定，非农业建设占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。
在复垦中，“占一补一”的政策过于死板，复垦土地必须“大小质量都相同”，此项政策如何操作是个问题，绝对的讲世界上没有完全相同的两块土地，大小相同都不容易做到，质量就更难了，所以说这一条的可操作性较差。建议将“占一补一，占补平衡”解释为：用土地评级后的土地级别做比较，计算平均差价，实行“多退少补”的政策，或以“用面积换质量”的方法进行操作。
3.4 成果在土地复垦和整理中的应用举例———以陕西省咸阳市农用地复垦和理方案为例
3.4.1 制定方案的依据
土地分等定级成果；《耕地复垦规定》；咸阳市土地开发、复垦和整理案例。
3.4.2 确定标准的具体方法
土地资源监测调查工程论文集[2]
复垦土地收益损失补偿=（平均复垦土地产量×粮食单价-投入的成本）×5……（补偿年限为五年的情况）
咸阳市三原县某村将某块农用地共2亩转作建设用地，而根据分等定级成果可知被占耕地属于旱地中的三等5级地，每年产量为350～380千克。而在当地建造一亩同等水平的地需要2400元，因此建设单位应缴纳复垦和整理费共2400×2=4800元，在没有其他的土地经营者介入的时候，新建复垦土地未来的使用权单位不变，对土地的原有单位来说，复垦费还应包括对未来土地收益减少的补偿部分，假定复垦后的土地在五年内每年的平均产量只有原来的一半，则建设单位还应支付未来五年中的收益损失部分。
即：
土地资源监测调查工程论文集[2]
总的复垦赔偿费用为
土地资源监测调查工程论文集[2]
3.4.3 咸阳市土地复垦和整理方案可行性分析
利用土地分等定级成果可以在进行土地复垦和整理前对土地复垦和整理进行经济评价，确定如何进行土地复垦和整理工作。
在进行土地复垦工作之前，应当按照土地分等定级成果，结合当地土地现状，确定一个相对合理的开发、复垦或整理的标准，按照此标准，估算成本费用，同时按照该等级土地的定产成果预测土地开发、复垦和整理后的直接收益。如果成本与直接收益之间产生较大的缺口，就需要会同政府财政部门重新确定开发、复垦和整理标准。
《耕地复垦规定》中第四条：“土地复垦，实行‘谁破坏、谁复垦’的原则”。但是，如果破坏土地的单位无能力进行土地复垦，可以通过缴纳土地开垦费的方式解决土地复垦成本来源的问题。土地开发费的计算标准应该充分考虑到被占用耕地的等级和复垦耕地的造地成本。对于复垦土地费用的收取应根据各地的具体情况制定一个合理的标准。过高的费用会增加用地单位的成本，不利于本地企业的竞争，同时还会影响到对外部资金的吸引力。而过低的耕地开发费用不足以完成开垦任务，也难以完成耕地保护的任务，地方复垦资金的长期短缺势必加重日益紧张的财政负担。
土地分等定级成果在土地开发、复垦和整理中的应用应着重于对土地复垦和整理工作中的收益和成本的比较评价中，结合社会中的土地开发、复垦和整理力量走政府扶持的市场道路，做到开发、复垦和整理资金由占用单位、复垦土地的经营者和使用者以及地方政府适度的分摊，形成良性的循环。
防止水土流失，改善生态环境
土地复垦规定 第一条 为加强土地复垦工作，合理利用土地，改善生态环境，制定本规定。 第二条 本规定所称土地复垦，是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动 第三条 本规定适用于因从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设活动，造成土地破坏的企业和个人（以下简称企业和个人）。 第四条 土地复垦，实行“谁破坏、谁复垦”的原则。 第五条 土地复垦工作，任何部门、单位和个人不得阻挠。 第六条 各级人民政府土地管理部门负责管理、监督检查本行政区域的土地复垦工作。 各级计划管理部门负责土地复垦的综合协调工作；各有关行业管理部门负责本行业土地复垦规划的制定与实施。 （相关资料: 地方法规2篇 裁判文书1篇） 第七条 土地复垦规划应当与土地利用总体规划相协调。 各有关行业管理部门在制定土地复垦规划时，应当根据经济合理的原则和自然条件以及土地破坏状态，确定复垦后的土地用途。在城市规划区内，复垦后的土地利用应当符合城市规划。 第八条 土地复垦应当与生产建设统一规划。有土地复垦任务的企业应当把土地复垦指标纳入生产建设计划，在征求当地土地管理部门的意见、并经行业管理部门批准后实施。 第九条 有土地复垦任务的建设项目，其可行性研究报告和设计任务书应当包括土地复垦的内容；设计文件应当有土地复垦的章节；工艺设计应当兼顾土地复垦的要求。 建设单位违反前款规定的，土地管理部门审批建设用地时不得批准。 第十条 土地复垦应当充分利用邻近企业的废弃物充填挖损区、塌陷区和地下采空区。 对利用废弃物进行土地复垦和在指定的土地复垦区倾倒废弃物的，拥有废弃物的一方和拥有土地复垦区的一方均不得向对方收取费用。 利用废弃物作为土地复垦充填物，应当防止造成新的污染。 第十一条 复垦后的土地达到复垦标准，并经土地管理部门会同有关行业管理部门验收合格后，方可交付使用。 复垦标准由土地管理部门会同有关行业管理部门确定。 第十二条 企业（不含乡村的集体企业和私营企业）在生产建设过程中破坏的集体所有土地，按下列情况分别处理： （一）不能恢复原用途或者复垦后需要用于国家建设的，由国家征用； （二）经复垦不能恢复原用途，但原集体经济组织愿意保留的，可以不实行国家征用； （三）经复垦可以恢复原用途，但国家建设不需要的，不实行国家征用。 （相关资料: 地方法规1篇） 第十三条 在生产建设过程中破坏的土地，可以由企业和个人自行复垦，也可以由其他有条件的单位和个人承包复垦。 承包复垦土地，应当以合同形式确定承、发包双方的权利和义务。土地复垦费用，应当根据土地被破坏程度、复垦标准和复垦工程量合理确定。 第十四条 企业和个人对其破坏的其他单位使用的国有土地或者国家不征用的集体所有土地，除负责土地复垦外，还应当向遭受损失的单位支付土地损失补偿费。 土地损失补偿费，分为耕地的损失补偿费、林地的损失补偿费和其他土地的损失补偿费。耕地的损失补偿费，以实际造成减产以前三年平均年产量为计算标准，由企业和个人按照各年造成的实际损失逐年支付相应的损失补偿费；集体经济组织承包复垦其原有的土地，补偿年限应当按照合同规定的合理工期确定。其他土地的损失补偿费，参照上述原则确定。 地面附着物的损失补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。 （相关资料: 部门规章1篇 地方法规5篇） 第十五条 土地损失补偿费的具体金额，由破坏土地的企业和个人与遭受损失的单位根据第十四条确定的原则商定；达不成协议的，由当地土地管理部门会同有关行业管理部门作出处理决定。 当事人对土地损失补偿费金额的处理决定不服的，可以在接到处理决定之日起十五日内，向人民法院起诉。 （相关资料: 地方法规3篇） 第十六条 基本建设过程中破坏的土地，土地复垦费用和土地损失补偿费从基本建设投资中列支。 生产过程中破坏的土地，土地复垦费用从企业更新改造资金和生产发展基金中列支；经复垦后直接用于基本建设的，土地复垦费用从该项基本建设投资中列支；由国家证用并能够以复垦后的收益形成偿付能力的，土地复垦费用还可以用集资或者向银行贷款的方式筹集。 生产过程中破坏的国家不征用的土地，土地损失补偿费可以列入或者分期列入生产成本。 （相关资料: 地方法规1篇） 第十七条 生产过程中破坏的国家征用的土地，企业用自有资金或者货款进行复垦的，复垦后归该企业使用；根据规划设计企业不需要使用的土地或者未经当地土地管理部门同意，复垦后连续二年以上不使用的土地，由当地县级以上人民政府统筹安排使用。 企业采用承包或者集资方式进行复垦的，复垦后的土地使用权和收益分配，依照承包合同或者集资协议约定的期限和条件确定；因国家生产建设需要提前收回的，企业应当对承包合同或者集资协议的另一方当事人支付适当的补偿费。 生产过程中破坏的国家不征用的土地，复垦后仍归原集体经济组织使用。 （相关资料: 部门规章1篇） 第十八条 生产建设过程中破坏的国家征用的土地，经复垦后土地使用权依法变更的，必须依照国家有关规定办理过户登记手续。 第十九条 国家鼓励生产建设单位优先使用复垦后的土地。 复垦后的土地用于农、林、牧、渔业生产的，依照国家有关规定减免农业税；用于基本建设的，依照国家有关规定给予优惠。 第二十条 对不履行或者不按照规定要求履行土地复垦义务的企业和个人，由土地管理部门责令限期改正；逾期不改正的，由土地管理部门根据情节，处以每亩每年二百元至一千元的罚款。对逾期不改正的企业和个人，在其提出新的生产建设用地申请时，土地管理部门可以不予受理。 罚款从企业业税后留利中支付，依照为家规定上交国库。 （相关资料: 部门规章1篇 地方法规4篇） 第二十一条 当事人对土地管理部门作出的罚款决定不服的，可以在接到罚款通知之日起十五日内，向作出罚款决定的土地管理部门的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内向人民法院起诉。当事人也可以在接到罚款通告之日起十五日内，直接向人民法院起诉。当事人期满不申请复议也不向人民法院起诉又不执行罚款决定的，由作出罚款决定的土地管理部门申请人民法院强制执行。 （相关资料: 地方法规1篇） 第二十二条 扰乱、阻碍土地复垦工作或者破坏土地复垦工程设备，违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由当地公安机关给予治安管理处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。 第二十三条 负责土地复垦管理工作的国家工作人员玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。 第二十四条 各省、自治区、直辖市人民政府可以根据本规定，结合本地区的实际情况，制定实施办法。 （相关资料: 地方法规1篇） 第二十五条 本规定由国家土地管理局负责解释。 第二十六条 本规定自１９８９年１月１日起施行。本回答由提问者推荐
白中科
1 土地复垦的概念、内涵、对象
土地复垦（Land Reclamation）是指采取工程、生物措施，对生产建设过程中因挖损、塌陷、压占等造成破坏、废弃的土地和自然灾害造成破坏、废弃的土地进行整治，使其恢复到可利用状态的活动。由于人为因素造成的矿区土地破坏，比由于自然灾害因素造成的原地貌土地破坏更为剧烈，故矿区破坏土地的复垦是所有破坏土地复垦中的重点和难点。
根据土地复垦的目标不同，土地复垦有农业、林业、牧业、建筑、水域复垦等。
土地复垦工程技术包括地貌重塑、土壤重构和植被重建。对受损生态系统恢复或重建而言，地貌重塑是的基础，土壤重构是核心，植被重建是保证。
土地复垦的主要对象是工矿区破坏的土地。
工矿区是工程建设区、工厂和矿区的总称，是指国土范围内修筑公路、铁路、水利工程和开办矿山、电力、化工、石油等工业企业以及采矿、取石、挖砂等建设活动的场地。因矿产资源开发造成的生态环境破坏极为严重，故矿区土地复垦是工矿区土地复垦的重点。
广义的矿区是指：我国国有大、中型矿山企业所在地区，包括生产作业区与当地居民（职工及其家属，以及当地农民等）生活所在地区，这里可能是依托矿业活动演替而建制的乡镇，甚至是县、市、工业小区。
狭义的矿区是指：以矿山生产作业区为核心的小区域，它不同于流域规划的范围以及按地貌界、行政区界划定的区域规划范围，这个范围是根据征地范围、待征地范围、施工开挖、弃渣堆垫地貌部位，弃渣堆垫方式以及洪水、沙害、泥石流的源地而确定的，可能是集中连片，也可能是零散分布。
同时，矿区范围内的乡镇、县市工业小区建设属典型的新兴城镇重建，而与生产作业区、影响区和预防保护区以种植业为主的生态系统重建不同。后者是土地复垦的主体和重点，复垦的时空尺度发端于采矿设计阶段，终止于矿山闭坑后的达到重建生态系统相对稳定的时期。但后者与前者紧密相关。
为便于分类指导土地复垦工程，根据不同依据和标准划分为若干类型：
（1）根据所在区域地貌特征可分为：黄土高原工矿区、东北缓丘漫岗工矿区、南方丘陵山地工矿区、黄淮海平原工矿区及西部风沙工矿区等。由于不同的区域地貌地面组成物质、坡度、地形等因子变化很大，造成的生态环境破坏程度和强度亦有明显差异。
（2）根据行业特征可分为：①采矿系统，包括煤炭开采业、铁矿山、铝土矿、石膏矿、金矿、铜矿、石棉矿、锡矿等。采矿系统以可根据开采方式分为露天开采和地下开采两大类。露天开采比地下开采地面扰动大，水土流失严重，但地下矿的水资源破坏和地面塌陷危害较大。②交通运输业，包括现有的和正在修建的铁路、公路、码头、海港、大型汽车站、火车站、飞机场等，以山区丘陵区公路、铁路建设造成的生态环境问题较为严重。③电力系统，主要包括火力发电厂、变电站等，以粉煤灰及其堆积场造成的污染流失为主。④冶金系统，包括钢铁联合企业、特殊钢厂、炼铁厂、其他金属工业企业，也可包括炼焦厂，主要是尾矿、炉渣及其他废弃物乱堆乱放造成的生态环境破坏。⑤化工系统，包括硫酸厂、烧碱厂、纯碱厂、磷肥厂、橡胶厂、造纸厂等，以环境污染为主，其次是水土流失。⑥建材系统，包括水泥厂、陶瓷厂、石料厂、挖砂场、石灰场、砖瓦窑等，以扰动地面、挖石取土取砂、破坏植被造成的水土流失为主。⑦水工程，包括水库、水电站、输水工程等。大型水库、水电站和引水工程在工程建设期间对河道、沟岸、水资源等造成的水土流失危害较为突出。⑧城市建设及其他系统，包括市政建设、居民区建设、风景旅游区开发、名胜古迹恢复重建等，城市建设过程中对水资源破坏、河道行洪障碍影响较大，特别是山区丘陵区的城市建设更要引起注意。
（3）按废弃物堆积形式可分为：平地堆山式、填凹（如填沟）堆垫式和河岸沟岸倾泻式三类。平地堆山式主要是容易造成滑坡、崩塌以及多种水力侵蚀；沟岸河岸倾泻式缩窄河道，影响行洪，河流输沙量剧增，相比而言填凹堆垫式较为妥当。
（4）按废弃物组成成分可分为：①粗颗粒废弃物工矿区，如铁矿、地下开采煤矿（矸石山）、采石场等，为砾石状排弃物。②细颗粒废弃物工矿区，如火力发电厂（粉煤灰）、砖厂（土状物）、铝厂（赤泥）、采沙厂、化工厂（废渣）、各种尾矿等。
（5）按废弃物含毒状况可分为：①有毒废弃物工矿区，如重金属矿、化工厂等。②无毒废弃物工矿区，如砖厂、水泥厂、采石场、低硫煤矿等。
（6）按生产建设规模可分：大、中、小型工矿区，各行业划分标准不同，一般是以生产能力、固定资产投资、职工人数、投入产出状况等综合划分。
（7）按权属关系可分为：国有工矿区（包括国家统配和地方国有）、乡镇工矿区、个体工矿区。一般国有工矿区为大、中型工矿区，造成的水土流失严重，但易管理，企业自身调控能力强，能在有关部门监督下，进行土地复垦工程，乡镇和个体工矿区属小型工矿区，数量多，分布广，难管理，往往以眼前利益为主，不考虑长远利益，土地复垦工作极为棘手。
2 土地复垦的学科交叉与科学问题
矿区土地复垦工程涉及自然科学、社会科学、经济科学等，其研究需要多学科交叉融合、多专家联手攻关。国内外从事土地复垦科学研究专家、学者的背景有土壤学、植物营养学、林学、测绘工程、土地管理、生态学、环境学、生物学、地理学、水土保持学、地球化学、管理学、经济学等，涉及的科研院所有农林院校、矿业院校、地质院校、综合性大学及中国科学院有关院所。土地复垦属于哪个学科曾有过争执，但土地复垦科学研究近20年来的事实证明，淡化土地复垦的学科问题，强化土地复垦的科学问题，更有利于土地复垦问题的解决。如下土地复垦不同阶段面临的问题，就是最好的佐证：
（1）矿区土地（壤）受到破坏后，必须通过详细的调查测试，探讨土地（壤）退化的原因、类型、过程、阶段和程度，尤其和原地貌土壤退化有什么不同。这需要地质地貌学、土壤学、采矿学、测绘工程、水土保持学、水文地质学、环境科学、植物生态学等学科理论、方法的交叉融合。
（2）在矿区地形地貌、地层结构剧烈扰动、土壤质量极度退化的状态下，要重构一个高质量的土壤，就必须对复垦土壤的母质来源进行详细的诊断，特别是对环境和植物有影响汞、铬、镉、铅、砷、铜等污染元素，氮、磷、钾、硼、铁、钼等营养元素进行分析；对某些污染严重的土壤要进行生物修复等措施。这需要地球化学、土壤学、环境微生物学、植物营养学、植物生态学、植物生理学等学科理论、方法的交叉融合。
（3）当复垦土来源背景值清楚后，要对废弃土地的资源再利用目标做出规划设计，结合复垦的目标（优质耕地、林地、牧地等），采取相应的技术经济措施，重新进行土壤剖面重构、人为加速风化熟化、土壤培肥等。这需要土地利用规划学、土地资源学、资源环境经济学、土地利用工程学、作物栽培学、林木培育学、土壤改良学等学科理论、方法的交叉融合。
（4）为了在短时间内能复垦一个高质量的土壤，必须对重构土壤的水、肥、气、热进行动态监测，并对土壤质量的演变做出科学、合理的预测，如重构的土壤能否演变为地带性土壤类型，重建植被演变的顶级群落是什么？这需要土壤地理学、土壤改良学、植物生态学、植物群落学等学科理论、方法的交叉与融合。
（5）矿区生态恢复重建是一个时空跨度较大的持续经济投入工程，如平朔矿区生态恢复重建将可能在100年左右，重建160km2。因此，为了正在开采矿区和今后将要开采矿区的持续发展，尤其是能够较准确地估计和把握矿区生态重建与经济发展的后果，人工正确地诱导生态最终演替方向，保持生态恢复重建的最小风险，准确评价重建生态系统的结构、功能，科学预测未来空间的发展趋势，这需要借用现代空间分析技术手段（GPS、RS、GIS、ES技术），引入恢复生态学、景观生态学、环境美学、环境质量评价等学科理论与方法。
矿区土地复垦研究赋予学科新的内涵，研究的学科价值在于：为进一步揭示人类经济活动强度干扰下的极度退化生态系统演替的途径提供理论依据；应用价值在于：为矿区废弃地生态恢复重建、保障矿区生态安全、人居安全、粮食安全和食品安全提供可借鉴的方法和技术。
矿区土地复垦研究需要室内实验室分析、解释、论证野外发生的现象和规律，更需要大型的野外实验室确定生态恢复重建的模式和效果，该野外实验室为地学类相关专业构建野外大型教学、科研复合型基地提供了机会，也为国家土地、环保、林业等部门生态环境综合整治的试验示范基地建设，以及培养中小学生“热爱自然、保护环境、重建家园、以德治国、依法治国”教育基地的构建提供了机会。
3 土地复垦的基本论点
3.1 土地复垦的态势选择
对人类经济活动造成的生态系统破损，有3种态势：①不作处理、任其发展；②自然恢复或人工复制出破坏前的土地存在状态；③借助人工支持和诱导，在自然条件的许可下，恢复重建一个符合代际需求的价值取向的可持续发展的生态系统。第一种态度只会使已退化的生态系统进一步恶化，必将导致不可逆转的灾难，显然不可取；第2种态度只有在原生态系统尚未“超负荷”的情况下，系统有“自净”的能力，随着时间的推移，系统可自然恢复。但对目前现代工业造成如此大规模的土地破坏，不可能再靠“自净”而自我恢复，也不可能、更没必要靠人工恢复原状。因此，针对工矿区破坏前本来就十分脆弱的生态系统及其中国人多地少的国情，只有采取超前、主动、协调、高效的土地复垦与生态重建工程，才能保证工矿区社会经济的可持续发展。在一些矿区，要选择意义更为明确的“重建”。
3.2 土地复垦的技术核心
工矿区土地复垦工程包括生境建设和群落建设。
生境建设包括地貌重塑工程、土体再造工程和土壤培肥工程，其核心是“造地”，即为生物群落建造一个良好的生境。
群落建设包括植被重建工程、微生物引入和发展、动物引入和发展。其核心是植被，即在建好的生境上建立人工植被，形成人工群落，这种群落是按人的功利而建的，在一段时间后要获得一定的效益。
土地复垦最根本的是造地、造土。因为气候在破坏前和破坏后一般是不变的，如气温、降雨等。破坏的是土地资源、土壤资源、水资源、生物资源等，但它们之间是密切联系的，如地表水、地下水及植被都与土壤、土地有关。尤其是当今现代化大生产，在生产过程中扰动的面积少则数平方公里，多达数十、数百平方公里，导致地貌改变、河流改道、植物群落消失、土地不能再利用、土壤丧失生产力。所以造地、造土就成了土地复垦的基础工程。同时，新造地的熟化培肥和水土流失控制、污染土地的修复、地貌景观的美化与持续稳定，自始至终决定于人工植被的建立，故如何利用采矿移动岩土的便利条件进行填沟造地、地貌重塑、土体再造和植被重建，又如何正确地进行工矿区破坏土地的调查、预测并科学地做出新造土地的适宜性评价，将是造好土地、用好土壤的关键。
3.3 土地复垦的方案特点
工矿区土地复垦涉及自然、社会、经济等，是一项复杂的系统工程，故其方案应系统综合；工矿区土地复垦规划应能预测未来的变化趋势，可以指导人们适时、适地采取措施，故其方案应动态可调；工矿区土地复垦规划既要在理论上有指导意义，更重要的在实践上具有可操作性，故其方案不仅规划者认可，而且应得到决策者、工矿企业方和民众的认可；工矿区土地复垦规划应注重为改善当地环境质量、发展当地工农业生产、改善群众生活和促进社会进步创造必要条件，故其方案对施工过程中造成的不利影响和损失应以补偿。因此，工矿区土地复垦方案应具备系统综合、动态可调、实际可操作和损失可补偿的特点。同时，工矿区土地复垦应不断地将多学科专家的知识和经验，进行引进、组装、优化、配套、加上必要的创新构成专家系统，解决常规方法不能解决的问题。
3.4 土地复垦的研究趋势
国内外矿区土地复垦研究表现出如下趋势：①人性化趋势，即“以人为本”为指导思想，追求矿区土地复垦以适应人类发展和提高生活质量需求的趋势愈来愈明显。②可持续化趋势，即以社会经济可持续发展为目标，追求资源、环境、人类发展的协调与和谐的趋势愈来愈明显。③全程化趋势，即以循环经济为理念，追求资源勘探、评价、采选、开发、回收、综合利用、生态恢复重建一体化，实现经济、社会、环境效益最大化的趋势愈来愈明显。④产业化趋势，即以产业链条延伸为关键，体现矿区土地复垦的长期化、专业化、投资主体的多元化、复垦结果的多效益化以及枯竭城镇的产业转型的产业化趋势愈来愈明显。
4 土地复垦与生态安全、粮食安全
据概查，目前全国采掘工业，包括煤炭、冶金、有色、黄金、化工、建材、石油、天然气、铀矿、烧瓦制砖、电厂粉煤灰等，累计毁坏面积近400万hm2。而我国土地复垦率目前不到12%，即目前全国仅有40多万hm2的土地得到了复垦利用，仍有300多万hm2被破坏的土地荒芜，每年还以数十万公顷的速度在递增。矿山废弃地通过水土流失、风蚀沙漠化、下湿内涝、盐渍化、土壤污染等多种形式，严重影响着矿区及周边的生态景观，已经发生突变性的滑坡、泥石流等地质灾害，严重威胁着矿山生产安全和人们的生命财产。进入21世纪以来，我国国民经济处于快速发展时期，人均能源消费水平不断增长，拉动了电力、煤炭、石油等能源行业的高速增长。但随之带来以土地破坏为核心的生态环境问题愈加严重。
通过土地复垦，可缓解生态破坏和环境污染造成的经济损失，也可缓和企业和地方的矛盾，减轻了国家安置农民的负担，促进了社会安定。如把现有的400万hm2废弃地复垦利用，以50%为耕地，即为200万hm2，产量按5250kg/hm2计，每年增加粮食105亿千克，可使2625万人达到“小康水平”或2100万人达到“富裕水平”；30%复垦为林果、牧业、水产养殖用地，即为120万hm2；20%复垦为建设用地，即为80万hm2，可满足我国4～5年的非农业建设用地，等于节约耕地80万hm2。因此，我国工矿区土地复垦意义重大。
参考文献
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土地复垦是一个在农业、地质、水土、资源方面被充分研究的领域。有大量的论文和文章发表。你可以在知网、万方或维普的数据网站查询“土地复垦”就可以找到大量的相关文献。有政策分析、技术研究、管理方案、效用分析等等很多研究方向。如果你没有进入这些数据库门户的权限，你可以到附近较好的大学或者图书馆来查询这些文献，一般过得去的大学都会购买这些数据库的查询和下载权限，科技情报类的图书馆也都有这些数据资源。顺便帖上几篇相关的文章名称和作者信息，希望对你有用。1:鹤壁八矿采煤沉陷区土地适宜性评价及复垦方案研究, 宋晓,河南理工大学 ,2012,硕士学位论文2:金属矿土地复垦方案编制关键内容研究与实证分析 ,周增科,中国地质大学（北京）,2010,硕士学位论文3:土地复垦方案实施可操作性分析 ,杨延君; 白中科; 周伟; 郭利刚 ,资源与产业,2012-02-204:典型平原区采煤塌陷地复垦方案研究——以徐州贾汪区大吴镇潘安村为例 ,张慧 ,南京师范大学 ,2007,硕士学位论文5：金属矿山土地复垦方案编制技术要点 ，祝怡斌; 周连碧; 林海 ，有色金属，2010-05-156：生态脆弱矿区土地复垦方案实施监测评价研究——以平朔矿区为例 ，薛建春; 白中科，水土保持研究 ，2012-02-15 7：丘陵山区农村居民点利用及其复垦技术集成，信桂新; 杨朝现; 陈荣蓉 等，西南大学学报(自然科学版) ，2014-01-078：关于土地复垦方案中水土资源平衡分析研究——以辽宁省大石桥市某硼矿土地复垦方案为例 ，李丹，黑龙江科技信息 ，2013-12-25可以到农业研究机构去找
结合我国现有耕地状况浅谈如何切实有效的保护耕地 土地是我们人类生存与发展的基础，是十分宝贵的资源和资产。随着人口的迅猛增长，我国人多地少，土地资源总体质量差，耕地后备资源严重不足、土地利用率低等现实问题日益显著，也越来越引起社会各界的关注。当前，我国的耕地保护形势依然非常严峻，全国耕地总面积仅剩18.27亿亩，人均占有耕地面积只有1.39亩，远远低于世界平均水平，同时每年还有1亿亩左右的耕地不能得到灌溉，有近三分之一的耕地受到水土流失的侵害。根据中国“十一五”规划纲要，到2010年末全国耕地面积必须确保不低于18亿亩，这是一条直接关系到13亿中国人吃饭问题的底线。加强耕地保护，已经刻不容缓。 一、我国耕地的现状 与世界上其他各国相比，我国的耕地具有如下特点：人均占有耕地数量少。1996年底我国耕地统计数为 14．32亿亩，人均耕地为 117亩，不及世界人均耕地 3 75亩的 1／3，而且农业生产条件相对较好的地区人均占有耕地的数量要比农业生产条件相对较差的地区人均占有耕地的数量要低。因此，人多地少是我国的基本国情。 1.耕地总体质量差，生产水平低。从全国范围来讲，我国的优质耕地少，抗自然灾害能力差．耕地中还有近亿亩坡度在25度以上，需逐步退耕。耕地质量差和耕地与水资源分布不均匀造成我国耕地的生产水平较低，与世界发达国家或农业发达国家相比，粮食单产相差100公斤以上。 2.耕地退化严重。我国许多耕地处于干旱和半干旱地区，受到荒漠化的影响。我国干旱、半干旱地区40％的耕地不同程度地退化，全国有30％左右的耕地不同程度受水土流失的危害。 3.耕地资源贫乏。据统计，我国耕地后备资源即使全部开发成耕地，人均增加耕地也不足0．1亩，而且建国以来，经过长期开发，剩余的后备耕地资源大多为质量差、开发难度大的土地。 因而，我国必须要保护耕地。切实保护耕地严格控制耕地转为非耕地是耕地保护的基本原则。 二、我国为什么要大力开展耕地保护 1.我国的确实现了农产品严重短缺到供求总量平衡、丰年有余的历史性跨越，并不意味着我国的粮食安全可以高枕无忧。农业仍然是我国保持经济发展和社会稳定的基础，仍然要始终把农业放在发展国民经济的首要位置，仍然要保护和提高粮食生产能力。 在21世纪，保障粮食安全是我国农业现代化的首要任务。人口与耕地、粮食矛盾是农业资源优化配置的最大障碍。我国在相当长的时间内，粮食生产将仍然是农业的主体，农业现代化进程包含着粮食安全水平的提高，粮食安全水平的提高是农业现代化的重要组成部分。在我国，没有国家粮食安全及其水平的提高，就不可能实现农业现代化。粮食安全水平是衡量我国农业现代化的重要标志。 2.严格保护耕地是保护、提高粮食综合生产能力的前提。党的十六届三中全会指出，要实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全。保护、提高粮食综合生产能力说到粮食，必须以稳定一定数量的耕地为保障。 耕地是人类获取食物的重要基地，维护耕地数量与质量，对农业可持续发展至关重要。我国明确规定“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”是基本国策，要求在有限时间内，建立耕地保护制度，保护基本农田。基本农田是耕地中的精华，是维护国家粮食安全最基本的依靠。保护耕地最重要的是把基本农田保护好，这是一条不可逾越的红线。保护耕地特别是保护基本农田，是保护、提高粮食综合生产能力的重要前提。耕地问题的实质是农业问题特别是粮食问题。 三、中国耕地资源保护面临的困难 耕地是土地的精华，是农业最为基本的生产资料。一个国家的国民经济和社会的稳定及健康发展都离不开耕地的合理开发和利用，尤其是像我国这样一个典型的对土地高度依赖的农业大国，耕地的地位与作用就显得特别重要。党中央、国务院对耕地管理工作高度重视。中央领导反复强调，要珍惜每一寸土地，实行世界上最严格的土地保护制度。强调保护耕地对国家粮食安全具有基础作用，对亿万农民的生计具有保障作用，对农村乃至全社会具有稳定作用。进入新世纪，中国将加快全面建设小康社会和国家工业化、城镇化的进程，经济社会的新变化新要求，使中国耕地资源保护与食物安全保障面临不少难题。” 1．人口增长、耕地消失、粮消费需求呈刚性增长问题比较突出 农产品稳定供给的任务越来越艰巨。随着人口增长和人民生活水平的提高，今后每年中国粮食消费还要增加50亿公斤左右，非粮食食物的需求也会不断增长，食物消费需求呈刚性增长。但由于粮食生产必需的耕地和水资源数量难以增加，稳步提高粮食综合生产能力的难度越来越大，粮食和农产品供给始终面临着严峻挑战和巨大压力。耕地资源急剧流失，最大的影响就是使我国由于人口迅速增长而日益突出的人地矛盾更是雪上加霜。一方面，全国人口每年以1000多万人的速度增长，最高达1700万人。另一方面，全国耕地资源正在以惊人的速度消失。根据中国科学院国情分析研究小组估测，我国现有耕地约1.218亿公顷，绝对数量居世界前列，但人均占有量不足，远低于世界平均水平。人口与耕地一增一减，使我国人地矛盾更加严峻。在数量减少的同时，耕地质量下降的问题也不容忽视。 2．耕地资源保护的难度越来越大 改革开放以来，我国经济一直保持着高速增长的势头，但这种高速增长主要有赖于外延扩展而非集约化利用土地，是以占用大量耕地为代价取得的。全国上下的开发区热，是耕地流失的一大缺口。近年来，由于城镇化加快、生态退耕以及部分地方违法违规乱占滥用耕地等原因，2006年土地违法案件数量和涉及的违法用地面积出现反弹。农村建房、修公路、造坟墓等占用大量耕地，我国每年农村土葬占有2000公顷之多，其中半数以上是肥沃的耕地。 3．耕地后备资源限制强度较大 国土部门组织的调查表明，当前我国耕地后备资源总量为0.0753亿公顷，但各主要耕地后备区域的开发均面临保护和改善生态环境的重压。能否妥善解决生态环境问题，已成土地开发整理工程成败的关键。耕地后备资源生态背景不良。我国耕地后备资源在31个省、区、市都有分布，但大部分位于北方和西部干旱地区。耕地后备资源丰富的西北干旱、半干旱地区，土地质量较差。其共同特点是存在干旱缺水、盐碱、风沙、低温严寒等一种或多种限制因素，且限制强度较大，生态环境脆弱。 4．我国现有的耕地质量不高 耕地退化是指人类对耕地的不合理利用而导致耕地地力下降的过程，通常表现为耕地土壤利于农作物生长的物理、化学与生物等方面特性的下降。根据全国第二次土壤普查，全国优质耕地只占21%，土壤有机质低于0.5%的耕地约占10%。现有的耕地中，缺磷地占59%，缺钾地占23%，缺磷钾地占10%。水土流失，盐渍化、沼泽化、沙化的耕地，共计占53%。现有的耕地中，按质量分，一等地占41%，二等地占34%，三等地占20%。按产量分，一等地点41%，二等地占34%，三等地占20%。按产量分，高产田占29.7%，中产田占30.3%，低产田占40%。现有的耕地中，缺磷地占59%，缺钾地占23%，缺磷钾地占10%。水土流失，盐渍化、沼泽化、沙化的耕地，共计占53%。受工业三废污染和酸雨侵蚀的耕地还有0.0853亿公顷。不宜继续耕种的耕地约占耕地总面积的3.65%。 5．建立农业可持续发展机制的要求越来越紧迫 粗放型经济增长方式主要依靠增加生产要素量的投入来扩大生产规模，实现经济增长。以这种方式实现经济增长，消耗较高，成本较高，产品质量难以提高，经济效益较低。集约型经济增长方式是指在生产规模不变的基础上，采用新技术、新工艺，改进机器设备、加大科技含量的方式来增加产量，这种经济增长方式的基本特征是依靠提高生产要素的质量和利用效率，来实现经济增长。以这种方式实现经济增长，消耗较低，成本较低，产品质量能不断提高，经济效益较高。目前在中国农业发展中，节约资源、保护环境的可持续发展机制尚未建立起来。在农业资源的节约和利用上，节约资源的良好氛围还未形成，经济上调动农民节约资源积极性的有效办法和利益补偿机制还不健全。 四、如何切实有效的保护耕地 1、坚决制止耕地闲置、抛荒。全面清理占而未用、具备耕种条件的耕地，组织乡（镇）、村、户及时复耕，并由土地征用单位支付复耕费用；对闲置一年以上的土地，要依法处以罚款；对闲置两年以上的土地依法收回。对常年和季节性抛荒的承包地，可由种粮大户耕种。县、乡两级政府对制止耕地抛荒承担直接责任，并把此项工作列入干部目标管理考核责任制，对耕地抛荒严重的地方，坚决追究、严肃查处当地领导的责任。 2、严格执行土地用途管制制度。加强规划实施管理，促进各类建设特别是城镇建设合理集约用地。严格实施土地规划计划，从严控制用地规模。减少用地报批环节，缩短报批周期，积极主动为重点工程建设项目提供用地服务。同时，各级地方政府要坚持依法用地，决不能以用地报批程序慢或缺乏征地资金等各种理由，擅自用地、越权用地、违法用地，决不能以牺牲资源和农民利益为代价，换取经济的一时发展。 3、严格巡查,加大执法力度。建立土地动态巡查制度，成立土地巡查小组，坚持定期巡查，巡查到位、不留死角。对巡查中发现的问题及时处理，将违法行为消灭在萌芽状态。加大对违法案件查处力度，对重大违法案件要公开查处，一抓到底，既要处理事，更要处理人，构成刑事犯罪的，要移交司法部门追究刑事责任。 4、认真落实基本农田保护制度。切实加强耕地保护，根据“基本农田保护面积数量不少、质量不降和绝不允许擅自将耕地改为非农用地，这是一条不可逾越的红线”的总体目标和要求，采取有效措施，切实抓好基本农田保护工作。建立县乡村保护基本农田领导小组，形成保护网络，对基本农田管理实行定位、定量、定人，确保每片都有一个责任人，村村都有专职管护员。 5、积极推进土地开发整理复垦，增加有效耕地面积。严格执行“占一补一“，确保耕地占补平衡，全面实行建设项目补充耕地与土地开发整理复垦项目挂钩制度，严格按项目考核，落实责任，建立和完善土地开发整理复垦管理制度，以重点项目实施为导向，全面推进土地开发整理复垦，形成补偿耕地的良性循环机制。 总之，耕地是人类赖以生存和发展的基础，面对我国耕地严重不足的严峻形势，采取各种措施，预防和消除危害耕地及环境的因素，稳定和扩大耕地面积，维持和提高耕地的物质生产能力，预防和治理耕地的环境污染，是保证土地得以永续和合理使用，稳定农业基础地位和促进国民经济发展的重大问题。所以及时采取切实有效的办法保护耕地将是我国目前急需着力解决的一大重要问题。耕地保护制度主要有以下几个方面： 土地用途管制制度。《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款规定：“国家实行土地用途管制制度。”该条第二款规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。” 耕地总量动态平衡制度。《中华人民共和国土地管理法》第三十三条规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和年度土地利用计划，采取措施，确保本行政区域内耕地不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、自治区、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。” 耕地占补平衡制度。《中华人民共和国土地管理法》第三十一条第二款规定：“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地，按照占多少、垦多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦的或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。” 耕地保护目标责任制度。根据《基本农田保护条例》关于“县级以上地方各级人民政府应当将基本农田保护工作纳入国民经济和社会发展计划，作为政府领导任期目标责任制的一项内容，并由上级人民政府监督实施”的规定，各级政府应当建立以基本农田保护和耕地总量动态平衡为主要内容的耕地保护目标责任制，每年进行考核。 基本农田保护制度。《中华人民共和国土地管理法》第三十四条规定：“国家实行基本农田保护制度。“基本农田保护制度包括基本农田保护责任制度、基本农田保护区用途管制制度、占用基本农田严格审批与占补平衡制度、基本农田质量保护制度、基本农田环境保护制度、基本农田保护监督检查制度等。 ? ? 农用地转用审批制度。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。” 土地开发整理复垦制度。《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定：“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。”第四十一条规定：“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对山、水、田、林、路、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”第四十二条规定：“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏的土地，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。” 土地税费制度。《中华人民共和国土地管理法》第三十一条规定，建设占用耕地，如没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求，应缴纳耕地开垦费，用于开垦新耕地；第三十七条规定，对于闲置、荒芜耕地要缴纳闲置费；第四十七条规定，征用城市郊区菜地，要缴纳新菜地开发建设基金；第五十五条规定，对以出让方式取得国有土地使用权的建设单位，要缴纳新增建设用地土地有偿使用费。《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》规定，非农业建设占用耕地，要缴纳耕地占用税。法律规定的税费制度，是以经济手段保护耕地的重要措施。 耕地保护法律责任制度。《中华人民共和国刑法》第三百四十二条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”第四百一十条规定：“国家机关工作人员徇私舞弊，违法土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处3年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处3年以上7年以下有期徒刑。”《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《基本农田保护条例》等法律、法规，对耕地保护违法行为规定了相应的行政法律责任。本回答由提问者推荐
根据土地利用变更调查结果，全国耕种的耕地面积为12339.22万公顷，园地1108.16万公顷，林地23396.76万公顷，牧草地26311.18万公顷，其他农用地2550.83万公顷，居民点及独立工矿用地2535.42万公顷，交通运输用地214.52万公顷，水利设施用地356.53万公顷，其余为未利用地。与上年相比，耕地减少2.01%，园地增加2.70%，牧草地减少0.16%，居民点及独立工矿用地增加1.03%，交通运输用地增加3.30%。 全国净减少耕地253.74万公顷，人均耕地已由2002年的0.098公顷降为0.095公顷。其中生态退耕223.73万公顷，包括退耕还林211.7万公顷，退耕还草11.95万公顷，退田还湖0.09万公顷。生态退耕是耕地面积减少的主要因素。 新增建设用地42.78万公顷，非农建设占用耕地22.91万公顷，比上年增加3.27万公顷，增长17%。其中独立工矿占用耕地11.17万公顷，比上年增加3万公顷，增长37%；公路建设占用耕地3.77万公顷，比上年增加0.76万公顷，增长25%。 农业结构调整减少耕地36.41万公顷，增加耕地3.28万公顷，净减少耕地33.13万公顷，比上年多6.27万公顷。灾毁耕地面积5.04万公顷，低于往年平均水平。 耕地占补平衡制度逐步完善，24个省(区、市)不同形式建立省级耕地占补平衡目标责任制；26个省(区、市)实行补充耕地与土地开发整理项目挂钩制度；27个省(区、市)建立耕地储备库；21个省(区、市)建立耕地占补平衡统计台帐；城市建设用地补充耕地基本实现“先补后占”；逐步开展按建设用地项目考核耕地占补平衡工作。土地整理复垦开发补充耕地31.08万公顷，其中整理增加耕地6.44万公顷，复垦废弃地增加耕地3.25万公顷，开发增加耕地21.39万公顷。补充的耕地比建设占用和灾毁耕地多3.13万公顷，26个省、自治区、直辖市补充耕地大于建设占用耕地。 2001—2003年国土资源部共安排国家投资土地整理复垦开发项目731个，项目建设总规模47.39万公顷，其中，土地整理31.43万公顷，土地复垦4.01万公顷，土地开发11.95万公顷。新增耕地17.17万公顷。 土地管理为经济建设服务，重点抓好国家重大工程用地协调和报批：三峡工程淹没用地在库区淹没蓄水前报经国务院批准；西气东输从陕西靖边至上海白鹤镇涉及河南、山西、安徽、江苏、浙江、上海境内的永久性用地已经国务院批准；西电东送广东、湖北等省境内输电线路塔基、换流站用地已随工程进度报国务院批准；青藏铁路青海段工程用地已经国务院批准；南水北调江苏、山东、河南等省境内控制性工程按有关规定办理先行用地手续。 出台一系列耕地保护严格措施。基本农田实行“五不准”：不准非农建设占用基本农田(法律规定的除外)；不准以退耕还林为名违反土地利用总体规划减少基本农田面积；不准占用基本农田进行植树造林，发展林果业；不准在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖，以及其他严重破坏耕作层的生产经营活动；不准占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设。非农建设用地实行“六不报批”：对土地市场秩序治理整顿工作验收不合格的不报批；未按规定执行建设用地备案制度的不报批；城市规模已经达到或突破土地利用总体规划确定的建设用地规模，年度建设用地指标已用完的不报批；已批准的城市建设用地仍有闲置的不报批；未按国家有关规定进行建设用地预审的不报批；建设项目不符合国家产业政策的不报批。世界森林面积以每年730万公顷的速度在减少 全球水土流失面积约6000万km2 全球沙漠化面积每年高达600万公顷 每年全球纸张产、用量已达3．2亿吨，如果以每吨纸需砍伐4棵平均20年树龄的树木作原料的话，那么1年就有近13亿棵这样的大树从地球上消失。土地沙化 当土壤中的水分不足以使大量植物生长，即使有植物生长了十分稀疏,不能给土壤提供丰富土地是否会发生沙化，决定的因素在于土壤中含有多少水分可供植物吸收、利用，并通过植物叶面而蒸发。任何破坏土壤水分的因素都会最终导致土壤沙化。土地沙化的大面积蔓延就是荒漠化，是最严重的全球环境问题之一。目前地球上有20％的陆地正在受到荒漠化威胁。（一）气候变化 有关研究表明，近百年来全球气候变化最突出的特征是温度的显著升高。 我国近百年来的温度变化与世界的平均情况基本相似。据研究，1951-1999年中国北方地区最低气温显著升高，暖冬年份连续出现，近50～100年有明显的干旱化趋势；20世纪70年代开始干旱化趋势加快。 我国沙化土地集中分布的西北地区，由于深居大陆腹地，是全球同纬度地区降水量最少、蒸发量最大、最为干旱的地带。气候变暖、降水减少加剧了该区气候和土壤的干旱化。这使得该区的植被盖度降低，土壤结构变的更加松散，加速了土地的荒漠化。另外气候增暖，大范围气候持续干旱，给各种水资源（冰川、湖泊、河流等）带来严重的影响，使冰川退缩、河流水量减少或断流、湖泊萎缩或干涸，地下水位下降。大面积的植被因缺水而死亡，失去了保护地表土壤功能，加速了河道及其两侧沙化土地的扩展及沙漠边缘沙丘的活动，使荒漠化面积不断扩大。 （二）开荒 在荒漠化相对集中的西部地区，曾今有大量草地和林地被开垦为耕地。自1995～2000年，其中因开垦草地增加的耕地面积占69.5%，因开垦林地增加的耕地面积占22.4%。由于该区属干旱、半干旱地区，草地和林地被开垦为耕地后，在农闲季节土壤失去了植被的保护，加之技术、社会经济条件限制，造成耕地沙化面积不断扩大。 （三）过渡放牧 目前西北地区超载过牧日趋严重，其中新疆、广西、宁夏、内蒙古超载率较高，超载率分别达到了121%、81%、72%及66%。以内蒙古自治区为例，每支羊拥有的草场面积从50年代的3.3公顷，减少到80年代的0.87公顷，目前仅为0.42公顷。过渡放牧造成了对草地地表的过渡践踏，草原地表土壤结构破坏严重，经风吹蚀，大量出现风蚀缺口，牲畜放牧越多的草地，土壤裸露的也越多，形成的荒漠化面积也越大。 （四）不合理的中药材挖采和树木砍伐 近些年来，生态环境相对脆弱的西北地区大规模滥挖发菜、干草和麻黄等野生中药材的事件时有发生。据国家环保局自然保护司96年11月至97年3月调查，近几年，每年进入内蒙古搂发菜的农民有20万人次，1987年以来，有关省、区进入内蒙古搂发菜人员累计高达190万人次。“搂发菜”大军涉足的草场面积约为2.2亿亩，遍布内蒙古中西部锡林格勒盟、乌兰察布盟等五个盟市。1.9亿亩的草场面积遭到严重破坏，约占内蒙古全部草原面积的18%，有相当部分正处于沙漠化的过程中。其中约0.6亿亩的草场面积被完全破坏且已沙化。由于1.9亿亩草地遭到严重破坏而不能放牧，被迫到其它草场超载放牧的草地要远远大于1.9亿亩，草原负担过重，加速了荒漠化的扩展。 （五）水资源利用不合理 西部地区农业灌溉比重大，农业、林业用地面积持续增加，导致水资源需求量增长，水资源短缺矛盾加剧，特别是造成下游地区水资源匮乏。加之该区对地下水的持续超采利用，导致西部地区地下水位不断下降，如陕西关中地区各水源地年均地下水位下降速率达2米多。地下水位下降直接引起地表植被衰亡，土地沙化加快。根据有关研究，在干旱、半干旱地区要维护其生态环境，地下水埋深维持在2～4米较为合适，否则不能满足天然植物正常用水。如塔里木流域，1972年英苏以下246km长的塔里木河断流，阿拉干以南地下水水位由50年代的3m～5m下降至6m～11m，超过了植物赖以生存的地下水位线，此处森林已失去再生能力，幼苗无法生长，幼树成片死亡。地表植物衰亡加速了土地的沙化。塔里木河流域下游，从1958年到1993年，流动沙丘面积从占土地面积的44.34%上升为64.47%，强度和极强度沙漠化土地增加了3.12%和3.56%据权威资料显示，目前全球沙化土壤正以每年5到7万平方公里的速度扩展，有10亿以上的人、40%以上的陆地表面受到荒漠化的影响，荒漠化主要集中在干旱、半干旱地区。 ———————————————————————— 更多资料： 地球陆地表面极薄的一层物质，也就是土壤层，对于人类和陆生动植物生存极为关键。没有这一层土质，地球上就不可能生长任何树木、谷物，就不可能有森林或动物，也就不可能存在人类。荒漠化，就是指这一层土质的恶化，有机物质下降乃至消失，从而造成表面沙化或板结而成为不毛之地，包括沙漠和戈壁。根据地表形态特征和物质构成，荒漠化分为风蚀荒漠化、水蚀荒漠化、盐渍化、冻融及石漠化。 据权威资料显示，目前全球沙化土壤正以每年5到7万平方公里的速度扩展，有10亿以上的人、40%以上的陆地表面受到荒漠化的影响，荒漠化主要集中在干旱、半干旱地区。 造成荒漠的原因很多，主要是气候等自然原因，如全球变暖、北半球日益严重的干旱半干旱化趋势等。但是人类活动，如对大自然的过度开发、破坏森林植被等，也是不可忽视的重要原因。 地球上的荒漠化地区，大都是人类最贫困的地区。由于环境恶劣，并且缺乏资金和其他资源，贫困地区的人口被迫加剧开发原已超负荷的土地，如无限制放牧、砍伐森林、过度开垦等来维系生存，从而不断加大土地的负载，形成荒漠化与贫困化的恶性循环。据了解，全球每年有上百万的人，被迫因为荒漠化而走上命运难卜的迁徙之路。 我国荒漠化面积大、分布广、类型多，目前全国荒漠化土地面积超过262.2万平方公里，占国土总面积的27.3%，其中沙化土地面积为168.9万平方公里，主要分布在西北、华北、东北13个省区市。 荒漠化及其引发的土地沙化被称为“地球溃疡症”，危害表现在许多方面，已成为严重制约我国经济社会可持续发展的重大环境问题。据统计，我国每年因荒漠化造成的直接经济损失达540亿元，相当于1996年西北五省区财政收入总和的3倍，平均每天损失近1.5亿元。新中国成立以来，全国共有1000万公顷的耕地不同程度地沙化，造成粮食损失每年高达30多亿公斤。在风沙危害严重的地区，许多农田因风沙毁种，粮食产量长期低而不稳，群众形象地称为“种一坡，拉一车，打一箩，蒸一锅”。在内蒙古自治区鄂托克旗，30年间流沙压埋房屋2200多间，近700户村民被迫迁移他乡。本回答由提问者推荐
土地复垦编制规程2011 1 通则
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此文原载《中国矿业》2007年第16卷12期
摘要 本文指出了我国矿山生态恢复积累的众多问题，测算出环境恢复需要的巨额投入；在分析现行法律法规的缺陷及多部门分别做出矿山生态恢复规划的情况下，提出了化解上述问题的建议。
关键词 矿区生态恢复；规划；资金投入
生态环境是经济社会存在和发展的必要条件和基础，生态恢复是实地改造一个地点，竭力仿效生态系统的结构、功能、多样性和动态，建成一个确定的、本土的、历史的生态系统的过程。生态恢复与环境保护是功在当代、惠及子孙的伟大事业和宏伟工程，是保证经济、社会健康发展的需要。在经历了新中国成立前各时代的矿产开发以及解放后50多年的大规模矿业生产之后，我国的矿山生态环境渐成积重难返之势。对此，无论是中央还是地方各级政府十分重视矿山生态恢复问题，2005年，国务院在《关于落实科学发展观，加强环境保护的决定》中提出了“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制”的战略方针；2006年3月，十届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，提出了“健全矿产资源有偿占用制度和矿山环境恢复补偿机制”的任务，同年4月，国土资源部进一步提出了“加快矿山环境恢复和治理，加大矿山环境保护与治理力度”的工作部署。生态恢复问题是一个长期的过程，需要几代人不懈的努力才能完成，而且要限制新的环境破坏。下面就当前矿山生态环境恢复问题谈几点看法，以期引起各界关注。
1 长期生态损失积累与治理资金投入有限问题
据初步统计，截至2005年底，全国因采矿形成的采空区面积约134.9万公顷；采矿活动占用或破坏的土地面积约238.3万公顷；采矿活动每年产生的废水、废液数量约61.9亿吨，年排放量约48.6亿吨；采矿活动每年产生的尾矿或固体废弃物量约17.6亿吨，年排放量约15.3亿吨。尾矿或固体废弃物的累计积存量约221.8亿吨；矿山废水排放造成了地表水、地下水污染，加剧了矿区工农业生产用水和人畜饮水的紧张矛盾；而尾矿、固体废弃物的堆放，不仅占用了大量土地，损坏地表，而且还会造成水土环境的严重污染。此外，地下水均衡系统因矿产资源的开采破坏，导致区域性的地下水位下降。在某些地方地下水下降数十米甚至上百米，形成了大面积疏干漏斗，造成泉水干枯、水资源枯竭以及污水入渗等，破坏了矿区的生态平衡。例如，山西省因采煤造成18个县26万人吃水困难，30多万亩水田变成旱地，井泉减少达3000余处。
据世界银行资料，发展中国家要彻底改善本国的矿山环境状况，需要拿出占GDP的2%～3%资金用于环境保护，2005年，中国国内生产总值达到182321亿元，照此推算，彻底改善我国矿山环境现状的投入需要3600亿～5400亿元。显然，我国不可能短期内拿出大量的财政资金用于矿山地质环境治理和生态的恢复。根据国土资源部的统计，2001年～2005年，共达矿山环境治理项目456个，累计投资17亿多元，2006年中央财政投入矿山环境治理项目资金10.6亿元，共安排项目341个，涉及全国31个省（区、市）和10多家中央企业的各类矿山，涵盖40多个矿种，治理速度和投入力度明显加大。以2006年为例，中央财政和地方配套投入资金29.6亿元，恢复治理矿山环境面积44841公顷，平均投资强度为6.6万元/公顷，全部治理采空区面积和采矿活动占用或破坏的土地面积约373.2万公顷，需要投入2463亿元，如果考虑到目前治理的一般是较容易的矿山，剩下的会更加难以治理，投入会更多。这里还没有考虑到因采矿导致的其他三废危害的整治。
由上述分析测算可以看出，我国矿山生态恢复问题很是严重，治理需要的投入是巨大的，如果按照目前的国土资源部的投资速度，完成全国的矿山生态恢复工作将延续200年以上。
2 权威性法规缺位与现行制度不完善问题
我国有关生态恢复、环境保护的第一个综合性的行政法规是1973年第一次全国环境保护会议批准的《关于保护和改善环境的若干规定》。在全球生态退化日趋严重，生态恢复的呼声越来越高的背景下，我国还陆续签署了一系列与生态保护与恢复有关的国际公约，如《关于特别作为水禽栖息地的国际湿地公约》、《濒危野生动植物国际贸易公约》、《生物多样性公约》、《防治荒漠化公约》等。关于矿山环境保护方面的法律法规包括《矿产资源法》、《土地复垦规定》和《地质环境管理办法》，综观我国所有生态保护法律法规，不难发现，这些生态保护立法仍存在不少缺陷，与我国目前生态保护和经济发展的要求不相适应。这主要表现在以下几个方面：
（1）缺乏综合性的自然资源保护法律。受自然规律支配，资源开发利用具有整体性综合性的特征，这必然要求有综合性的资源保护法对其加以调整。宪法中虽有多个条文规定了自然资源保护，但过于原则、空洞；《中华人民共和国环境保护法》在体例上将自然资源保护规定为环境保护的两大内容之一，但并没有明确规定自然资源保护的基本原则、基本制度和监督管理机制，再加上《中华人民共和国环境保护法》并非宪法所规定意义上的“基本法律”，所以无法适用资源综合性保护的要求；而已颁布的各种资源法则强调了各种具体资源的开发和保护，缺乏对资源整体性和综合性开发和保护的法律呵护。
（2）各部资源法之间缺乏整体配合，部门利益冲突严重。我国现行立法体制实际上受行政体制的制约，各部资源法是由相应的资源管理行政部门负责起草，负责起草的部门往往不能从全局考虑，而是较多地考虑本部门、本系统的利益，从各自的角度管理、保护和开发相关资源，各部自然资源法非但未形成协调统一的保护和合理开发资源的规范体系，相反却成为扩展部门权力，维护部门利益的工具。
（3）存在立法漏洞。尽管我国现行法律基本涵盖了整个自然资源保护领域，但在生态恢复仍然存在着无法可依的状况。如生态效益的补偿、生态恢复的法律保障，现行法律均没有做出规定，依然存在空白。
令人欣喜的是，近年来，我国关于矿区生态恢复方面的立法或规划制定方面的有了较大进展。2006年8月24日召开“生态补偿机制国际研讨会”。全国人大常委会环资委副主任委员叶如棠在会议上透露，全国人大常委会正在起草的自然保护区域法，拟把生态补偿问题作为重要的法律制度肯定下来。他还建议，在生态补偿机制相关法律、法规正式出台之前，中央政府可以先行出台一些指导性文件，来指导地方的生态补偿实践。
国土资源部大力推动矿山生态恢复保证金制度的建设，早在2001年，浙江省政府出台了《矿山自然生态环境保护治理备用金收取管理办法》，初步建立了“谁开发、谁治理”、“谁治理、谁得益”的多元化投入机制。近年以来，河北省、福建省等国土资源厅，联合省财政厅、省环保局先后制定并出台了矿山生态环境恢复治理保证金管理办法，规定凡在本行政区域内的采矿权人必须编制矿山生态环境恢复治理方案，与国土资源行政主管部门签订协议书，并缴纳保证金。
2006年，财政部、国土资源部、国家环保总局制定出台了《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》（财建〔2006〕215号），要求矿山企业按销售收入分年预提矿山环境治理恢复保证金，保证金按“企业所有、政府监管、专项专用”的原则进行管理。国家林业局继2007年2月国务院第133次常委会决定在山西省开展煤炭工业可持续发展试点后，提出了开展全国矿区植被保护与生态恢复工程规划意见和建议，并决定组织编制和实施全国矿区植被保护与生态恢复工程规划。2007年9月11日，国家环保总局为推动建立生态补偿机制，完善环境经济政策，促进生态环境保护公布了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》。
由上可以看出，我国矿山生态恢复治理工作已经如火如荼的开展起来，这更需要相关综合性法律的出台予以指导。首先，加强生态保护立法，为建立生态环境补偿机制提供法律依据，这是建立和完善生态保护补偿机制的根本保证。另一方面，为了确保能长期、稳定地通过政府间的财政转移支付，来加强对贫困地区生态环境保护的支持，也需要法律给予明确规定。其次，需要制定专项自然生态保护法，对自然资源开发与管理、生态环境保护与建设，生态环境投入与补偿的方针、政策、制度和措施进行统一的规定和协调，以保障生态环境补偿机制很好地建立。再次，需要通过立法确立生态环境税的统一征收、管理制度，规范使用范围。
3 管理职责划分与规划实施问题
国外矿山生态恢复、环境保护管理体制可以归并为三类体制模式：即环境部门主导型；环境、矿业及其他部门分工协作型和矿业部门主导型。第一种类型是指环境管理部门在矿山环境影响评价、环境保护与管理计划、矿山环境恢复计划、监督与强制执行各个阶段发挥主要作用，加纳、菲律宾、印度、巴西、马来西亚等国大致属于此种类型。环境、矿业及其他部门分工协作型是指环境管理部门、矿业主管部门、土地管理及规划部门在矿山环境管理流程中实行分工管理，如加拿大、澳大利亚、巴布亚新几内亚和泰国等国家。例如：在加拿大安大略省的矿山环境管理中，环境影响评价、排污许可均由该省环境部负责，对于金属矿山环境影响监测是由加拿大联邦政府环境部下属的环境影响监测办公室会同各省环境部共同完成，而矿山恢复则由矿业管理部门“北方发展矿业部”负责。第三种类型是矿业主管部门在矿山环境管理的主要环节发挥重要作用，如印度尼西亚、美国科罗拉多州、澳大利亚新南威尔士州等。在印尼，矿山项目的环境影响评价、环境管理与监测计划、监督检查与强制执行均由该国矿山能源部负责管理。
我国矿山环境、生态恢复工作是3个部门协同管理，至少从规划方面体现出来。但又不同于国外的管理体制，国土资源部从区域发展的角度，以土地复垦为核心，完成基本的功能恢复；林业局从育林的角度，以植树造林为核心，以绿化、提高森林覆盖率为主要目的；环保局则是从改善流域生态环境的角度，以减少治理污染为核心，恢复或再造生态环境为目标。这些部门有一个共同点，那就是均站在国家高度、以中央财政筹资为主考虑规划的制定与实施，未充分考虑发挥地方积极性问题。如何在国土资源部2003年出台的《全国土地开发整理规划》、国家林业局2007年编制的《全国矿区植被保护与生态恢复工程规划》、国家环境保护局今年9月颁布的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》基础上，融合各方意见，形成统一的具有全面协调能力的综合规划，分头实施。
一是成立部际联络小组，制定统一的规划共同实施矿山生态恢复规划，采取定期会商的办法，解决实施中发生的各种问题，沟通进展；二是制定统一评价指标体系、技术标准；三是共推立法，加快立法速度；四是发挥地方积极性，共同推动生态恢复规划的实施。
参考文献
[1]周进生.我国矿区土地复垦理论与政策研究，[D],2005年博士论文.
[2]江峰.矿产资源税费制度改革研究，[D]2007年博士论文.
[3]赵成功等主编.资源·环境·和谐社会，[C]中国地质矿产经济学会，2007年年会论文集.
